Reform der Dual-Use-Verordnung

Die EU hat eine Reform der zugrundeliegenden Dual-Use-Verordnung mit der Verordnung (EU) 2021/821  beschlossen. Die Novelle tritt am 9. September 2021 in Kraft.

Dual-Use-Güter sind Produkte, Software und Technologien, die zivil, aber auch militärisch genutzt werden können.

Hierzu zählen beispielsweise Laser. Während jeder zuhause im Drucker oder im CD-Player selbst Laser nutzt, können leistungsstärkere Ausführungen auch als Waffe eingesetzt werden. Überschreitet ein Laser bestimmte technische Schwellenwerte, ist seine Ausfuhr genehmigungspflichtig.

Welche Produkte der Exportkontrolle unterliegen, wird vorrangig in internationalen Abkommen festgelegt. Die zentrale Rechtsgrundlage für die Ausfuhr, die Verbringung, die Vermittlung und die Durchfuhr von Dual-Use-Gütern aus der Europäischen Union ist für Deutschland und die anderen Mitgliedstaaten die europäische Dual-Use-Verordnung, mit der die internationalen Abkommen in europäisches Recht umgesetzt werden. Ist ein Gut in den Anhängen dieser Verordnung aufgeführt, bedarf es für den Export ins außereuropäische Ausland einer Genehmigung – in wenigen, eng begrenzten Fällen gilt das auch für Lieferungen innerhalb der EU. Die Aufnahme in die Liste richtet sich überwiegend nach technischen Parametern und wird in internationalen Exportkontrollregimen abgestimmt.
Bestimmte Dual-Use-Güter sind zudem auf nationaler Ebene in den Regelungen des Außenwirtschaftsgesetzes und der Außenwirtschaftsverordnung als genehmigungspflichtig gelistet. Aber auch die Ausfuhr oder Vermittlung von nicht gelisteten Dual-Use-Gütern kann unter bestimmten Voraussetzungen genehmigungspflichtig sein („Catch-all-Klausel" in Artikel 4 EG (VO) 428/2009). 

An wen die Ware geliefert und wofür sie eingesetzt wird, prüft hierzulande das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) als Genehmigungsbehörde. Ohne die von ihr erteilte Ausfuhrgenehmigung dürfen Dual-Use-Güter nicht exportiert werden. Verstöße sind mit harten Geld- beziehungsweise Freiheitsstrafen für das verantwortliche Management bewehrt, auch deshalb gilt das Thema Exportkontrolle in vielen Unternehmen als Chefsache.

Bereits 2016 hatte die EU-Kommission einen Vorschlag für eine Novelle der bislang gültigen EG-Dual-Use-Verordnung von Mai 2009 vorgelegt. Im November 2020 konnte in diesem sehr komplexen Dossier unter deutscher Ratspräsidentschaft eine politische Einigung erzielt werden. Nachdem das Europäische Parlament am 25. März 2021 und der Rat am 10. Mai 2021 den Text formell verabschiedet haben, wurde die Neufassung der Dual-Use-Verordnung am 11. Juni 2021 im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht. Sie tritt dann 90 Tage später, also am 9. September 2021, in Kraft. 

Inhaltlich umfasst die Verordnung insbesondere Änderungen für den Export bestimmter Überwachungstechnologien, für technische Unterstützung, bei den Genehmigungsarten und Verfahrenserleichterungen. Zudem soll die Kooperation unter den Mitgliedstaaten gestärkt werden, und neue Transparenzpflichten werden eingeführt. Von den ursprünglich mit dem Kommissionsvorschlag aus dem Jahr 2016 angedachten Änderungen wurden viele letztlich nicht in den finalen Text der neuen Dual-Use-Verordnung übernommen.

Der Schwerpunkt der Neuregelung liegt inhaltlich in der Einführung einer menschenrechtsbezogenen Catch-all-Regelung, deren Anwendungsbereich auf Güter für die digitale Überwachung beschränkt ist. Damit wurden die ursprünglichen Gedanken der Dual-Use-Reform zwar in die neue Dual-Use-Verordnung mit aufgenommen, allerdings wurde der Anwendungsbereich der angedachten Kontrollen deutlich eingeschränkt. Hierfür hatte sich die IHK-Organisation im Gesetzgebungsprozess eingesetzt. In der Praxis bedeutet die Umsetzung der Vorgaben der reformierten Dual-Use-Verordnung einen Abgleich der bisher gültigen EU-Vorschriften der EG-Dual-Use-VO 428/2009 mit denen der neuen Dual-Use-VO EU 2021/821. 

Nach Art. 4 der EG-Dual-Use-VO kann auch die Ausfuhr oder Vermittlung von Single-Use-Waren, also unsensiblen Gütern und damit nicht gelisteten Dual-Use-Gütern genehmigungspflichtig sein, wenn ein kritischer Verwendungszweck vorliegt. Ein kritischer Verwendungszweck liegt beispielsweise vor, wenn das nicht gelistete zu exportierende Gut für eine militärische Endverwendung bestimmt ist und in ein Land exportiert werden soll, gegenüber dem ein Waffenembargo ausgesprochen wurde.

Des Weiteren liegt gemäß nationaler Auffassung ein kritischer Verwendungszweck von unsensiblen Gütern vor, die für kerntechnische Zwecke bestimmt sind und in diesem Zusammenhang gegenüber dem Bestimmungsland (Algerien, Irak, Iran, Israel, Jordanien, Libyen, die Demokratische Volksrepublik Korea, Pakistan oder Syrien) eine Restriktion vorliegt. Unverändert bestehen bleiben die Genehmigungspflicht für gelistete Güter des Anhang I in Art. 3 sowie die Catch-all-Regelungen für nicht gelistete Güter in Art. 4. 

Neu hinzukommt eine Catch-all-Regelung in Art. 5 für die Ausfuhr nicht gelisteter digitaler Überwachungsgüter (cyber surveillance items). Eine Genehmigungspflicht besteht danach dann, wenn der Ausführer Kenntnis hat oder durch die Behörde unterrichtet wurde, dass „die betreffenden Güter ganz oder teilweise für eine Verwendung im Zusammenhang mit interner Repression und/oder der Begehung schwerwiegender Verstöße gegen die Menschenrechte und das humanitäre Völkerrecht bestimmt sind oder bestimmt sein können“. Welche Güter unter den Begriff der „Güter für digitale Überwachung“ fallen, wird in den Begriffsbestimmungen des Art. 2 Nr. 20 definiert. 

Mit dieser Catch-all-Regelung wird die Zielrichtung der reformierten Dual-Use-VO, wie ursprünglich gefordert auf die Kontrolle von Menschrechtsverletzungen ausgeweitet. Durch die Beschränkung des Güterkreises auf digitale Überwachungsgüter wird der Anwendungsbereich der Vorschrift, wie von den Vertretern der Wirtschaft gefordert, konkretisiert und die geforderte Rechtssicherheit bei der Umsetzung gewährt. Auch hierfür hatte sich die IHK-Organisation eingesetzt. 

Erstmals wird auf EU-Ebene die technische Unterstützung geregelt. Art. 8 sieht für die Erbringung technischer Unterstützung im Zusammenhang mit Dual-Use-Gütern des Anhang I eine Genehmigungspflicht vor, wenn „die betreffenden Güter ganz oder teilweise für eine der Verwendungen im Sinne des Artikels 4 Absatz 1 bestimmt sind oder bestimmt sein können.“ Art. 4 Abs. 1 regelt die Verwendung im Zusammenhang mit chemischen, biologischen oder Kernwaffen und Trägerraketen für diese Waffen. Neben dieser EU-weit geltenden Regelung bleiben die nationalen Genehmigungspflichten für technische Unterstützung gem. §§ 49ff AWV für deutsche Unternehmen bestehen. 

Allgemeine Genehmigungen sind eine Sonderform von Ausfuhrgenehmigungen. Sie haben die gleichen Wirkungen wie alle anderen Ausfuhrgenehmigungen, müssen aber nicht beantragt werden. Allgemeine Genehmigungen werden vielmehr von Amts wegen bekannt gegeben und haben zur Folge, dass automatisch alle Ausfuhren genehmigt sind, die die Voraussetzungen der jeweiligen Allgemeinen Genehmigung erfüllen. Mit dem Inkrafttreten der reformierten Dual-Use-Verordnung stehen allen Unternehmen mit Sitz in der EU zwei neue Allgemeine Ausfuhrgenehmigungen zur Verfügung, die beim Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen Exporte auch ohne gesonderte Antragstellung ermöglichen. 

Für solche Verfahrenserleichterungen hatte sich die IHK-Organisation im Reformprozess eingesetzt. In den Anwendungsbereich der neuen EU007 fällt der konzerninterne Technologietransfer für einen bestimmten Länderkreis. Für die Ausfuhr bestimmter Verschlüsselungsgüter (Kat. 5 Teil 2 des Anhang I der EG-Dual-Use-VO) können EU-Unternehmen die neue Allgemeine Ausfuhrgenehmigungen EU008 für eine Vielzahl von Ländern nutzen. Die Allgemeinen Ausfuhrgenehmigungen EU001 – EU006 bleiben weiterhin bestehen.

Ein weiteres Ziel der neuen Dual-Use-VO ist die Schaffung eines in allen EU-Mitgliedstaaten einheitlich gelebten Exportkontrollsystems. Die reformierte Dual-Use-VO enthält an verschiedenen Stellen Regelungen, die darauf abzielen, eine engere Zusammenarbeit der Genehmigungsbehörden in den EU-Mitgliedstaaten zu erreichen. Diesbezüglich wurden die Regelungen zum Informationsaustausch der Genehmigungs- und Zollbehörden der Mitgliedsstaaten untereinander, aber auch mit der Kommission gestärkt. 

So wird es nunmehr zum Beispiel einen eigenen Mechanismus zur Abstimmung von Genehmigungs- und Zollbehörden untereinander auf EU-Ebene geben (Art. 22 (2)). Der elektronische Datenaustausch soll verstärkt werden, um einen Transfer der Genehmigungssysteme der Mitgliedsstaaten untereinander zu erreichen (Art. 20). Ferner sollen Konsultationen der EU-Länder untereinander zu konkreten Fällen beschleunigt innerhalb bestimmter Fristen abgewickelt werden (Art. 15 (5)). Dies dient der schnelleren Bearbeitung von Anträgen. 

Art. 24 schafft zudem die rechtliche Grundlage für die Einsetzung einer Koordinierungsgruppe. Diese setzt sich aus Vertretern der einzelnen EU-Mitgliedstaaten zusammen. Die Koordinierungsgruppe erörtert und prüft Fragestellungen aus den einzelnen Mitgliedstaaten, die sich im Zusammenhang mit der Anwendung der Dual-Use-VO ergeben.